铜陵居民楼坍塌敲响警钟：老旧小区改造的“里子”和“面子”之困

房子漏水、掉渣......这是长期困扰林清（化名）的问题。

两年前，林清因工作搬到了位于铜陵市郊区大通镇的龙苑小区，却发现这里的房子已老化严重。

5月27日13时40分左右，龙苑小区48栋一侧发生坍塌，导致4人失去生命，一名12岁的女孩双腿截肢。这使得这个二十多年前建成的安置小区备受关注。

龙苑小区属于当地的“移民建镇”工程，居民多从长江江心的和悦洲移民而来。周边同一时期建设的，还有光荣小区、凤苑小区等。

澎湃新闻走访发现，楼栋坍塌悲剧背后，龙苑小区等小区房屋普遍老化，并存在不少居民没有产权证、物业缺失等现象，居民反映房屋安全隐患也未得到足够的重视。

近年来，大通镇政府开展了多次旧改整治工作，而多名这些小区的居民反映，改造多限于外立墙面，不涉及房屋安全。

旧改重“面子”轻“里子”，这或许是不少老旧小区共同面临的问题。

随着我国一些城镇的房屋集中老化风险加速，针对相关问题的解决机制亟待完善。

龙苑小区48栋西边户整体坍塌。

老化小区的“面子”和“里子”

龙苑小区48栋西侧发生坍塌后，自家房屋的安全问题成为周围居民们议论的焦点话题。

居住在龙苑小区的居民，大多来自位于长江江心的“和悦洲”。多名龙苑小区的居民告诉澎湃新闻，1998年特大洪水后，当地启动“移民建镇”工程，为响应移民号召，他们搬来了这里。不过仍有一些村民居住在和悦洲上，可通过轮渡往来。

龙苑小区的房屋，主要是预制板砖混结构，层高多为5层或6层。居民们称，小区的房子在2000年后陆续交付。

而这些20多年房龄的房子，已经开始出现种种问题。

吴先生和妻子在坍塌事故中遇难，他们12岁的女儿则双腿截肢。吴先生的妹妹吴妍（化名）告诉澎湃新闻，哥哥一家在2011年搬进了龙苑小区，居住在48栋的顶楼，买的二手房，三室一厅。

吴妍记得，哥哥曾因房子雨天漏水向当地政府反映情况。因为漏水，哥哥家的墙面长了霉菌，他自己拆了柜子去修补。阳台也有一些开裂的情况。

2021年1月，吴先生曾在铜陵市郊区政府网站留言，反映2021年铜陵市老旧小区改造项目并未将龙苑小区列入其中，“龙苑小区房子都是预制板结构，开发商偷工减料，房屋年代久了，楼顶水泥瓦开裂，房屋漏水，外墙脱落，红砖都看得到，都快成危房了，有的时候水泥都掉下来……”

对此，大通镇政府回复，龙苑小区经过前期改造项目，现整体环境已得到大幅度提升。2020年大通镇积极向上申请老旧小区改造项目，但2021年已公示的老旧小区改造计划中暂无大通镇，将继续向上级继续申请改造项目。

事实上，龙苑小区曾经历多轮旧改。

铜陵市政府官网曾于2017年3月、2018年3月分别发布《关于铜陵市老旧小区整治改造工程实施方案的通知》，郊区龙苑小区一组团、郊区龙苑小区二组团位列其中。在2018年的通知中，对于郊区龙苑小区二组团的整改内容主要是道路修复、排污管网和通讯线缆整治、绿化提升，增设停车位、楼道灯、路灯、落水管等。

最近一次老旧小区改造工程在2022年9月完成。除涉及龙苑小区外，还包含同属样因移建镇工程而规划建设的光荣小区、凤苑小区。

凤苑小区外立墙面斑驳、掉墙皮。

在龙苑小区设立的一个标牌显示，此次小区改造涉及土石方开挖、道路拓宽整治、外墙立面整治、楼梯间整治等。

在居民们看来，这些旧改工程主要是改小区的“面子”，并不涉及与房屋结构安全相关的“里子”。

“最近下雨，两边墙都漏湿掉了。”坍塌事故发生后，居住在龙苑小区57栋的居民林清告诉澎湃新闻，2020年，她搬到这里居住，房子老化，平日家中墙壁表面容易掉渣。记者在林清家中看到，墙皮多处开裂出现水渍，有的地方露出黑色的墙体。

与龙苑小区相隔一条马路的光荣小区，是一批沿马路而建的三层楼房子，同样是预制板砖混结构。

在这里住了20年的孙大爷，来自安徽桐城。2004年，一家人搬到光荣小区。他说，他的房子也“漏水”，“雨水直接从房子里面走”。他们将这个问题向政府反映过，但没什么结果。他自己找人沿窗户做了一层护墙板，让水在墙壁和护墙板之间流下去。

光荣小区一居民家中墙角渗水。

记者在孙大爷的房子中看到，他家二楼和三楼两侧的卧室均有不同程度的漏水情况，留下一大片水渍。墙面存在大面积“空鼓”的情况。孙大爷随手敲着一面承重墙，可以听见“咚咚”空心的声音。

住在隔壁的邻居程大爷，1998年从和悦洲永平村搬过来。他回忆，当年因为河堤崩塌，导致房子塌了，他自行从和悦洲搬了出来。没多久，随着移民建镇工程启动，他搬到了现在的住处。

程大爷说，大通镇政府在2022年将这一片的房子外墙粉刷了一遍，楼顶红色的瓦片换成了黑色的瓦片。但他家更换瓦片时，工人没有把瓦片对齐，导致房顶漏水。后来，他找了当时的项目部反映情况，才重新修整好。

从外观上看，光荣小区外立面为白墙黑瓦，颇有徽式建筑的特点。对于房屋内部的问题，该小区多名居民表示，一般都是自行解决。

凤苑小区闲置的房屋，院内杂草丛生。

附近的凤苑小区主要是两层高的独立别墅，一些房子外立面墙皮掉落、颜色不一。个别房屋处于空置状态，院内长满杂草，贴有“房屋出售”的信息。

王莉（化名）在凤苑小区已经住了24年。她说，当年因移民建镇，政府对土地重新规划，她家的老房子被拆了。“当时这一片都是山、田地。”王莉回忆道。

2000年，王莉家在政府重新划分的地皮上，建造了现在的房子。“房子结构都是按照政府给的图纸造的。”王莉说，他们自行联系了施工队、购买建造材料等。

王莉的房子是一幢两层高独栋别墅。她说，经当地政府验收后，补贴了5000元，随着住的时间越来越长，房子也出现了一些问题，“漏雨”、“墙壁开裂”，这些问题近年来越发凸显。

不过，在王莉看来，自己的房子有问题，应该自己解决。“我们没有物业，感觉居委会也管不到。”

走进王莉的房子，客厅天花板右上角有一大块水渍。王莉说，这里经常漏雨，她之前找人做过防水。这两年，白蚁也特别多，把她家里一些木门框给咬烂了，她自己重新换了铝制的房门。

王莉说，两年前，大通镇政府开展了一次旧改整治工作，她所在的小区重新铺了柏油路，“外墙没修整过”。

光荣小区沿马路建立的楼房，外立墙面颜色统一。

缺失的产权证明和物业

龙苑小区居民告诉澎湃新闻，该小区最早是单位分房，后来陆续有开发商建商品房，小区内数十栋楼房房型、朝向、面积各异，产权复杂，很多居民没有房产证。

据当地居民介绍，龙苑小区、光荣小区属于商品房，凤苑小区是按照政府规划的图纸，由居民自建房屋。

2004年，孙大爷以340元每平米购买了光荣小区的一栋房子，一共170多个平方，“买的时候政府补贴了5000元”。

孙大爷说，他当年是从项目经理汤某俊手中买的房子，没有收据和产权证，政府补贴的5000元从总价中扣除。

孙大爷提到的汤某俊，也承包了此次龙苑小区坍塌楼栋48栋的建造。多名龙苑小区的居民说，汤某俊是大通镇本地商人，他在当地还有其他企业。龙苑小区建造时，由多个不同的“项目经理”承包，汤某俊是其中一个。

没有产权证明的，不仅仅是孙大爷。孙大爷和程大爷说，他们周围小区的房子多没有产权证明。“当年交了钱，房子就是你的，没有其他证明。”澎湃新闻走访发现，多名居民都称没有产权证明，有的只有一份买卖协议合同。

2016年，张霄（化名）在龙苑小区买下一套二手房，花费了15万多元。她提供的一份和卖家签订的《房屋买卖合同》中，第四项条款约定“甲方（卖家）保证该房产合法、权属清楚”，第五项条款则明确提到“该房屋没有房产证，乙方（卖家）知晓”。

凤苑小区的王莉也说，他们没有房产证明。

产权证明是公民享有不动产所有权的合法凭证。大鲲律师事务所合伙人柏炀介绍，没有房产证明的居民面临较大风险，他们其实并未取得房屋所有权，可能只是简单的占有，对房屋合法使用、收益和处分等权利的行使可能会受到影响。

不过，中国建设与房地产研究中心研究员、北京市才良律师事务所律师王令认为，在移民建镇的背景下，龙苑小区、光荣小区的居民们通过合法购买获得房屋，特殊历史背景下形成的历史问题，一般也不影响居民对不动产享有所有权。

6月7日下午，关于龙苑小区等小区居民无房产证一事，铜陵市自然资源和规划局不动产登记处一名工作人员告诉澎湃新闻，这类情况可能跟房屋建造者或建造单位有关。办理房产证，需要房屋建造者或房屋建造委托方主动向不动产权登记处提出申请，并提供相应的材料。最后，小区住户提供房屋买卖合同、铜陵市不动产所有权登记表、不动产首次登记证明便可以办理房产证。

此外，澎湃新闻走访龙苑小区、凤苑小区、光荣小区时，居民均称小区没有物业管理。在当地一些居民意识中，房子有问题，就应该是自己修补房子，个别居民无奈之下会向政府反映。

柏炀说，居民认为自己的房子自己负责，从本质上而言没有问题。比如通过正规手续取得的商品房或者集资房，在建设之初便会留有维修基金，以为应对后续房屋修缮问题，而这部分费用，其实也是产权人预先缴纳的。但目前对于龙苑小区等小区的居民而言，他们最大的问题是房屋产权的缺失。只有当房屋产权明晰以后，才能更好地划分责任。

柏炀建议，以此次龙苑小区坍塌事故为鉴，对于多种产权交错的老旧小区，应着力化解住房产权遗留问题特别是老旧小区的产权办理问题。同时落实物业管理，对于老旧小区，建议基层政府协调统筹，由房管、城管、环卫、财政等多个职能部门合作，共同推进准物业管理的开展。此外，建立资金筹措机制，形成以政府为主导，居民共同努力，并考虑引入社会资本参与的投资模式，减轻政府财政投入的压力，提高改造工程的质量和效率。

为进一步了解这三个小区权属问题、管理问题，澎湃新闻先后来到铜陵市郊区大通镇澜溪社区居委会、大通镇政府、郊区政府有关部门，对方均以“不方便接受媒体访问”拒绝了采访。

光荣小区一居民家中靠窗墙壁渗水。

老旧小区安全改造难题

龙苑小区坍塌事故发生后，事发楼栋承建方负责人已被公安机关控制。与此同时，住建部门对周边房屋开展排查工作。

5月28日上午，铜陵市委副书记、市长孔涛主持召开市政府党组会议。他要求，要迅速在全市范围内开展自建房、老旧房屋安全隐患大排查，切实把各类风险查全找准，以严实举措坚决整改到位，确保群众生命财产安全。

目前，官方尚未正式公布此次坍塌事故的原因。有建筑专业人士对澎湃新闻表示，一般而言，建筑物倒塌的责任涉及建设单位、勘察单位、施工单位、设计单位、监理单位等。而除了相关责任人的主体责任，涉事小区暴露的种种问题——房屋老化、产权混乱不明、物业缺失等，也为各地的老旧小区敲响了警钟。

今年2月，住房和城乡建设部科技与产业化发展中心处长梁浩在中国房地产报撰文指出，我国房屋集中老化风险加速。截至2022年底，我国城镇既有房屋中建成年份超过30年的接近20%，意味着这些房屋将进入设计使用年限的中后期。大量老房子建设标准低、缺乏必要维护，安全隐患巨大。

公开资料显示，在20世纪80年代，因造价低、建设速度快，部分低层或多层的建筑会采用预制板砖混结构，而这种结构房屋正在加速走向老化。

武汉大学土木建筑工程学院副教授池寅在接受媒体采访时表示，预制板结构的房屋在使用20至30年后，容易出现各种隐患，具体表现为混凝土产生裂缝和剥落、钢筋锈蚀、沉降和倾斜、接缝渗漏等。

但目前全国各地开展的旧改多不会包含房屋结构加固。

2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，住房和城乡建设部对相关政策解读时表示，为推动惠民生扩内需以及推进城市更新和开发建设方式转型，大力推进城镇老旧小区改造。重点改造2000年年底前建成的老旧小区。

澎湃新闻注意到，指导意见中明确了老旧小区的改造任务，主要包含三类：一是基础类，比如小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等；二是完善类，主要涉及环境及配套设施改造建设等；三是提升类，改造或建设小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施等。

律师王令提到，当前我国主要提倡对老旧小区采取“绣花针”式的旧改，比如加装电梯、粉刷外墙。只有危房集中、水电排污等配套设施落后的小区，才采取改造或重建的方式。

5月28日，铜陵市住建局一名工作人员在接受现代快报记者采访时也称，发生坍塌的龙苑小区小区之前的确做过旧改工作，但是老旧小区改造，不代表是危房改造。

事实上，老旧小区改造面临多重困境。

半月谈曾报道称，公共维修资金缺口大、物业企业收费难、改造实施中沟通机制不健全等问题，是不少老旧小区改了“面子”、改不动“里子”的重要原因。

中部某市一位住建局干部在接受媒体采访表示，目前该市的改造标准是每平方米400元，市财政补助60%，剩下的由区级财政解决，基层虽想提高群众满意度，但财政压力很大。由于资金投入有限，旧改项目的利润对施工单位来说是“聊胜于无”。另有河北省某市一位干部对媒体说，该市旧改资金主要靠政府财政投入，一年能争取到的中央专项资金约1.2亿元，需要改造的老旧小区项目超过140个，平均到每个小区只有80万元，每栋楼不足10万元。

澎湃新闻注意到，上述《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》要求，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。

武汉致远建设集团有限公司高级工程师苏琦曾发文分析老旧小区改造工程在具体实施方面的三个难点：一是改造工程受限于原有建筑条件，使得施工难以按照现代工程标准进行，建筑物自身结构的限制和管线设施的复杂性对施工质量造成影响；二是改造工程涉及的利益方众多，从居民到施工方，再到监管部门，每个利益主体的诉求都可能影响工程的施工质量。居民对改造工程的接受度、配合度不一，可能因为信息不对称或者改造意愿不强烈，影响施工进度和质量；三是质量管理体系可能存在理论与实践脱节现象，制度建设不完善，执行不到位，导致质量危机的潜在风险。

此外，我国房屋安全的事前预警机制有待进一步完善。

梁浩在上述文章中指出，目前，我国房屋体检、养老等制度处于探索阶段，在地方操作层面仍面临房屋体检标准不明确、技术手段不完善、维护资金使用不灵活、财政压力大等诸多问题，房屋安全管理仍存在诸多挑战。

梁浩指出，我国自20世纪80年代以来建立了以危旧房屋鉴定为主的房屋安全管理制度，但制度本身重事后处置、轻事前预警，针对一般房屋的安全预警与常态化体检机制尚未建立。与此同时，现有房屋安全体检多依赖人工检测，效率和成本有待优化。此外在房屋维护资金来源上，我国已建立了住宅专项维修资金制度，但主要覆盖普通商品住宅，大量安全隐患高的自建房、老旧小区缺乏维修资金覆盖。

对此，梁浩建议，构建房屋定期体检制度，借助新技术为老房子设定“健康码”；完善房屋养老金、房屋保险制度，打通多渠道为老房子建立“养老金”。